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規(guī)劃是中長期發(fā)展之綱,規(guī)劃體系是各級各類規(guī)劃的組成形態(tài)。習近平總書記強調,要加快建立制度健全、科學規(guī)范、運行有效的規(guī)劃體制,構建發(fā)展規(guī)劃與財政、金融等政策協(xié)調機制,更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用。近日,十四屆全國人大常委會第十五次會議審議了國家發(fā)展規(guī)劃法草案,我國規(guī)劃法治化建設將進入新的階段。統(tǒng)一規(guī)劃體系是具有基礎性的規(guī)劃制度,深入研究其演進歷程、作用機理、進展成就及經驗啟示等,對于深化規(guī)劃體制改革、更好推進“十五五”及今后的規(guī)劃事業(yè)發(fā)展,具有積極意義。
一、規(guī)劃體系演進的歷程
每一部規(guī)劃,都是一份中長期發(fā)展的任務書。隨著我國發(fā)展體量、目標、任務的不斷拓展,越來越多的領域和區(qū)域開始重視規(guī)劃、編制規(guī)劃。規(guī)劃體系的不斷規(guī)范和完善,成為國家治理體系和治理能力不斷提升的重要體現(xiàn)。
規(guī)劃體系在探索中逐漸成型。以國家發(fā)展規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系,其演化進程是與經濟社會發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。從“一五”時期到“十四五”時期,我國的規(guī)劃種類逐漸增多、規(guī)劃層級日益清晰。為配合落實“一五”計劃,國家先后制定了農業(yè)、工業(yè)生產、商業(yè)流轉、基本建設等專項計劃,在八個城市開展了初步城市規(guī)劃,并提出了“要積極開展區(qū)域規(guī)劃”。改革開放后,五年規(guī)劃(計劃)及其他各類規(guī)劃(計劃)從制定到實施都發(fā)生了巨大變化,“十五”計劃提出了重點專項規(guī)劃。“十一五”規(guī)劃編制中,同步開展了對規(guī)劃體系的專題研究,《國務院關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》,首次明確了“三級三類”的體系,以及規(guī)劃編制的協(xié)調銜接機制、社會參與和論證制度、規(guī)劃審批內容和審批權限、規(guī)劃評估及調整和修訂制度等,成為規(guī)劃體系初步建立的重要標志。
統(tǒng)一規(guī)劃體系為規(guī)劃體制改革指明了方向。黨的十八大以來,習近平總書記高度重視規(guī)劃編制實施工作,作出了系列重要指示,明確了系列新要求。隨著發(fā)展階段、發(fā)展理念和發(fā)展任務的更新,客觀上也要求規(guī)劃這一指導中長期發(fā)展的基礎工具與時俱進地進行改革完善。在“三級三類”體系的基礎上,經過深入研究論證,黨中央、國務院印發(fā)的關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見,明確提出建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領,以空間規(guī)劃為基礎,以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐,由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成,定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系,標志著“三級四類”的統(tǒng)一規(guī)劃體系的正式建立。黨的二十屆三中全會進一步提出“健全國家經濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系,強化規(guī)劃銜接落實機制”,這就要求更好發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃體系的作用,使各級各類規(guī)劃各司其職、規(guī)范有序,推動規(guī)劃體制改革邁出新的步伐。
二、深入認識統(tǒng)一規(guī)劃體系的重大作用
建立健全統(tǒng)一規(guī)劃體系,不僅為提升規(guī)劃自身的質量水平提供了重要保障,更為貫徹落實黨中央戰(zhàn)略意圖、全面推進經濟社會高質量發(fā)展提供了基礎性支撐。
通過理順規(guī)劃關系,更好發(fā)揮了國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領作用。在統(tǒng)一規(guī)劃體系中,下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調是基本原則,其中國家發(fā)展規(guī)劃居于統(tǒng)領地位,是各級各類規(guī)劃編制的總遵循。國家發(fā)展規(guī)劃的指標體系,經過分解后可作為衡量和考核各領域工作的重要依據(jù)。國家發(fā)展規(guī)劃的每一個章節(jié),都是對一個領域的總體部署,可以通過該領域的專項規(guī)劃進行細化。國家發(fā)展規(guī)劃涉及空間的重大布局,則通過空間規(guī)劃落地。規(guī)劃期與國家發(fā)展規(guī)劃不一致的國家級規(guī)劃,應根據(jù)同期國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略安排對規(guī)劃目標任務適時進行調整或修編。規(guī)劃體系有了這一“主心骨”后,通過其發(fā)揮統(tǒng)籌重大戰(zhàn)略和重大舉措的時空安排功能,實現(xiàn)了在不同節(jié)點的具象化落實。
通過強化空間保障,更好發(fā)揮了空間規(guī)劃的基礎作用。黨中央在2018年作出改革部署,將原分屬不同部門的各類空間規(guī)劃職責統(tǒng)一進行整合。這一重大改革,從源頭上解決了過去國土空間“九龍治水”的問題,其中的“三區(qū)三線”明確了空間分類,劃定了保障國家糧食安全、生態(tài)安全、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的三條空間底線,發(fā)揮了在國土空間開發(fā)保護上的剛性約束作用。更為重要的是,通過空間規(guī)劃的整合實施,為發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務落地提供了空間保障,也為其他規(guī)劃提出的空間開發(fā)保護活動提供了指導和約束,從而促進了發(fā)展和保護這對重大關系的有效平衡。
通過強化統(tǒng)籌協(xié)調,更好發(fā)揮了專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的支撐作用。專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃均有特定的規(guī)劃對象,分別對發(fā)展規(guī)劃在特定領域和特定區(qū)域提出的重點任務進行“條”上和“塊”上的落實。近年來,專項規(guī)劃更多聚焦科技創(chuàng)新、基礎設施、綠色生態(tài)、民生保障等需要集中力量突破的重點領域,與發(fā)展規(guī)劃的關系相當于“總分結構”;區(qū)域規(guī)劃則更多聚焦落實區(qū)域重大戰(zhàn)略的相關布局,與發(fā)展規(guī)劃的關系相當于“圖層疊放”。在作用機制上,專項規(guī)劃通過對特定領域的目標任務進行延伸細化,實現(xiàn)將每一條重大舉措、工程等轉化為具體工作抓手;區(qū)域規(guī)劃則著力打破地區(qū)分割,通過協(xié)調解決跨行政區(qū)跨流域的重大問題,促進區(qū)域戰(zhàn)略在區(qū)域間更好聯(lián)動融合。
通過優(yōu)化規(guī)劃管理,增強了規(guī)劃目標內容的嚴肅性權威性。經過多年的改革探索,目前我國已經建立了目錄清單、編制備案、銜接協(xié)調等規(guī)劃管理制度,規(guī)劃流程更加清晰和有依據(jù),有效解決了規(guī)劃數(shù)量過多、交叉重疊等問題。除黨中央、國務院有明確要求外,未列入目錄清單、審批計劃的規(guī)劃,原則上不得編制或批準實施,避免了一些工作“泛規(guī)劃化”的傾向。對規(guī)劃編制的起草、銜接、論證、審批、發(fā)布等程序,都明確了相應的規(guī)范性要求,使得規(guī)劃編制的每一個階段都能按程序進行。各類規(guī)劃在與發(fā)展規(guī)劃銜接時,重點圍繞規(guī)劃目標特別是約束性指標、發(fā)展方向、總體布局、重大政策、重大工程、風險防控等內容,必要時可組織開展審查論證,確保了規(guī)劃間的協(xié)調一致。
通過規(guī)劃體系傳導,提升了地方各級規(guī)劃的科學性有效性。統(tǒng)一規(guī)劃體系建設既在國家層面理順了各類規(guī)劃間的關系,也向下傳導了對地方規(guī)劃編制實施的要求,地方各級的規(guī)劃體系也已經初步構建起來。過去地方規(guī)劃編制中出現(xiàn)的問題,很多都與基層規(guī)劃力量薄弱、規(guī)劃編制不規(guī)范相關。近年來,“三區(qū)三線”等在地方規(guī)劃的實踐,使得協(xié)調規(guī)劃關系、落實規(guī)劃約束等提上地方工作的重要議事日程。隨著各地對規(guī)劃內容和程序的重視程度越來越高,江蘇、云南、新疆、吉林等地推進了規(guī)劃立法,也開展了規(guī)劃編制的標準化工作,在增強規(guī)范性的過程中實現(xiàn)了規(guī)劃體系的整體質量提升。
通過加強政策協(xié)同,實現(xiàn)了中長期規(guī)劃與短期調控的有機融合。為加強中長期規(guī)劃和短期宏觀調控間的有機銜接,統(tǒng)一規(guī)劃體系特別強調了規(guī)劃引領、政策協(xié)同,有針對性地提出了規(guī)劃定方向、財政作保障、金融為支撐、其他政策相協(xié)調的改革方向。通過將國家發(fā)展規(guī)劃的主要指標分解納入年度指標體系,并做好年度間平衡,形成了“長期戰(zhàn)略—五年規(guī)劃—年度計劃”的體系化推進和閉環(huán)落實機制。通過加強財政預算、政府投資、土地供應等對國家發(fā)展規(guī)劃的實施保障,實現(xiàn)了項目跟著規(guī)劃走、資金和要素跟著項目走、監(jiān)管跟著項目和資金走,優(yōu)化存量資源配置和增量資源供給,有效保障了重大工程項目的落地實施。
三、不斷提升規(guī)劃管理的法治化水平
通過統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用,已經成為中國治理的重要經驗。在國家發(fā)展規(guī)劃法即將出臺的大背景下,要以法治引領和保障規(guī)劃體系建設,把制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。
立體式推進五年規(guī)劃編制。當前各級黨委政府的一項中心任務是做好“十五五”規(guī)劃編制工作。這是一個綜合性的大工程,各個方面、各個層級都會涉及,要按照系統(tǒng)工程的思路,把高質量編制“十五五”規(guī)劃的要求貫徹到規(guī)劃體系的各個節(jié)點。各級各類規(guī)劃都要深入研究國際國內環(huán)境的變化,深入研究中國式現(xiàn)代化的新要求,在規(guī)劃內容中充分體現(xiàn)黨中央關于下一個五年的總體安排,在規(guī)劃銜接中努力把握國家發(fā)展規(guī)劃的新部署,形成對未來五年新藍圖的體系化推進格局。
增強宏觀政策取向一致性。在當前經濟形勢下,要格外重視宏觀政策與國家發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調聯(lián)動。要依據(jù)新的五年規(guī)劃目標要求,合理確定財政、貨幣、產業(yè)、價格、就業(yè)等政策力度和取向。在宏觀政策取向一致性評估中,要把各類政策是否符合國家發(fā)展規(guī)劃的基本方向作為一個重要標準,促進各類政策協(xié)同發(fā)力,形成放大疊加效應,向國際社會釋放中國將堅定推進中長期發(fā)展目標的鮮明信號,并與一些國家的朝令夕改形成鮮明對比,增強各方對中國經濟長期穩(wěn)定健康發(fā)展的信心。
進一步健全規(guī)劃實施管理。要完善規(guī)劃實施全周期管理制度,制定可操作、可評估、可考核的目標任務實施安排。對約束性指標,要通過各類相關規(guī)劃強化責任分解落實;對預期性指標,要在相關規(guī)劃中強調創(chuàng)造良好政策環(huán)境、體制環(huán)境和法治環(huán)境。要健全針對各類規(guī)劃的有效監(jiān)測評估機制,及時匯總監(jiān)測評估結果,作為加強和改進規(guī)劃體系建設的重要依據(jù)。
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